Comparative research of the legal regulation of counteraction to development epidemics (pandemics) in the USSR and modern Russia: the experience of forming a legal model of socially useful behavior of the individual



Cite item

Full Text

Open Access Open Access
Restricted Access Access granted
Restricted Access Subscription or Fee Access

Abstract

The aim of the work is a comparative research of the experience of legal regulation of public relations in the field of counteracting the development of epidemics (pandemics) in the USSR and the Russian Federation, considered in the context of the legal formulation of a model of socially useful behavior of an individual. It was found that the model of socially useful behavior of an individual in conditions of the threat of epidemics in the USSR was normatively formed by the 70s-80s. and included the traditional law-abiding and active components: the first was based on the population's knowledge of the normatively fixed rules of action in the event of foci of the spread of specific diseases, and the second was associated with the involvement of the public in the direct implementation of anti-epidemic measures. It is revealed that the current Russian legislation does not create sufficient legal prerequisites for the formation of a legal model of socially useful behavior of an individual, the circumstances that led to such a situation are indicated. The conclusion is formulated that in order to create legal prerequisites for the formation of a traditional law-abiding model of socially useful behavior of an individual, it is necessary to accumulate its inherent restrictions and prohibitions in the uniform federal Rules of conduct for citizens and activities of organizations under the threat of epidemics of dangerous diseases with the provision of the states of the Russian Federation with the right to authorize them. application. The formation of a legal model of socially active behavior of an individual requires the definition of legal forms and the permissible degree of public participation in preventive work by analogy with the extensive Soviet experience, while the incentives for useful behavior should be a ramified system of legal guarantees in the field of labor, social security, educational, etc. relationship.

Full Text

Введение. В современных исследованиях по теории права, посвященных правовому поведению личности, традиционно обращается внимание на то, что подлинно правовые государства должны направлять свои основные усилия на регламентацию разного рода дозволений и поощрений, способствуя тем самым формированию активного поведения личности, стремящейся и желающей действовать не только в соответствии с позитивным правом, но согласно правовым идеалам и принципам, реализуя последние в целях удовлетворения как личных, так и общественных потребностей1. Между тем, в период эпидемий и пандемий в распоряжении государственных органов, как правило, недостаточно временных, материальных и человеческих ресурсов, чтобы их использование позволяло бы достичь преимущественного внедрения такой модели в условиях интенсивного роста заболеваемости.

Пандемия COVID-19 в мире четко показала, что успех борьбы с вирусом в значительной степени определяется соблюдением элементарных требований личной гигиены и социального дистанцирования, что обусловлено самой спецификой заболевания: возможностью варьирования длительности инкубационного периода (от 2 до 14 суток), большим количеством бессимптомных форм, допускающих передачу возбудителя другим людям с последующим тяжелым течением болезни у последних2. Наряду с этим, снятие общенациональных и значительных локальных ограничений (локдаун, самоизоляция для отдельных категорий граждан) практически с неизбежностью влечет за собой новый всплеск заболеваемости. Так, к примеру, по состоянию на август 2021 г. в 35 регионах РФ, смягчивших и полностью снявших ранее введенные ограничительные правовые режимы, оказались в 15 раз превышены средние показатели заболеваемости по стране, тогда как в остальных 20 нет четких тенденций к снижению числа новых случаев заражения3.

В сложившейся ситуации особый интерес вызывает исследование опыта нормативного правового регулирования отношений, складывающихся в период развития эпидемий в СССР, поскольку, во-первых, для соответствующего исторического этапа характерны многочисленные примеры успешной локализации угроз распространения опасных инфекционных заболеваний, во-вторых, господствовавшая идеология социализма способствовала правовому оформлению наиболее эффективных алгоритмов взаимодействия государственных и общественных институтов при проведении противоэпидемических мероприятий. Лишенные идеологической окраски, эти нормативные положения сегодня могут послужить основой для формирования правовой модели социально-полезного поведения личности в условиях эпидемий (пандемий) в Российской Федерации. В связи с этим целью настоящего исследования является сравнительный анализ опыта правового регулирования общественных отношений в сфере противодействия развитию эпидемий (пандемий) в СССР и современной России, рассматриваемого в контексте юридического оформления модели социально-полезного поведения личности. Для достижения данной цели поставлены и решены задачи по выявлению и изучению источников правового регулирования деятельности по организации и проведению противоэпидемических мероприятий и профилактики распространения опасных заболеваний в СССР, рассмотрению ключевых проблем правового обеспечения борьбы с пандемиями в России в настоящее время (на примере COVID-19).

Материал и методы. При подготовке настоящей статьи были изучены правовые источники, относимые к области противодействия развитию эпидемий, принятые в период существования СССР (1922-1991 гг.), а также актуальное состояние отечественного законодательства в данной части, включая комплекс специальных «антиковидных» норм, разработанных непосредственно в период 2020-2021 гг. Методологическую основу работы составили общефилософские (материалистический, диалектический), общенаучные (логический, системно-структурный, аксеологический), частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, системный) методы исследования, использованные применительно к исследованию базовых элементов правовой модели социально-полезного поведения личности в условиях угрозы массового распространения опасных заболеваний. 

Результаты. Обращаясь к опыту нормативного правового регулирования отношений в области противодействия развитию эпидемий в СССР, следует иметь в виду несколько основных этапов развития такового. Первый этап условно охватывает собой период с 1922 г. по 1939 г., когда в молодом союзном государстве решались первоочередные задачи по борьбе с опасными инфекциями, распространившимися в отдельных республиках и местностях в условиях Гражданской войны и интервенции. Второй этап, ограничиваемый временным промежутком с 1939 г., когда СССР впервые принял участие в вооруженных конфликтах Второй мировой войны, до ее окончания в 1945 г., отличался решением специальных задач по предупреждению развития эпидемий на фронте и в тылу и сопутствующим развитием правового регулирования. На третьем этапе, включившем в себя первую послевоенную пятилетку и 1960-е гг., активно оформлялась концепция профилактической медицины, уделялось значительное внимание нормативным источникам в области системы здравоохранения и санитарного просвещения населения. Наконец, четвертый этап, продлившийся с 1970-х гг. вплоть до распада СССР, характеризовался обобщением обширного советского опыта противодействия распространения опасных вирусных и инфекционных заболеваний, описанием применимых алгоритмов взаимодействия общественности и компетентных органов в борьбе с эпидемиями в законодательстве и ведомственных источниках. Для проведения сравнительного исследования наибольший интерес представляют, очевидно, третий и четвертый этапы, однако предпосылки формирования искомой модели были заложены в каждом из предшествующих периодов.

В период 20-30 гг. XX века основное содержание нормативного правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений составляли акты СССР и союзных республик, преследующие решение адресных задач по скорейшей ликвидации эпидемий и «социальных болезней», которые, часто в достаточно сжатой форме, описывали проводимые неотложные мероприятия. Среди источников данного рода следует отметить постановление СНК СССР от 10 июля 1923 г. «О мерах борьбы с проказой», постановления ВЦИК, СНК РСФСР от 24 января 1927 г. «О мерах борьбы с венерическими болезнями» и от 28 ноября 1927 г. «О мерах борьбы с трахомой», постановление СНК КАССР от 5 декабря 1934 г. «О ходе борьбы с малярией и противомалярийных мероприятиях на 1935 год» и т.п.4 Полномочия санитарных врачей впервые получили правовую регламентацию с изданием Постановления СНК РСФСР от 08 октября 1927 г. «О санитарных органах Республики»5, а уже Постановлением  ЦИК № 85, СНК СССР № 2740 от 23 декабря 1933 г. «Об организации государственной санитарной инспекции»6 были значительно расширены в области регламентации поведения граждан и организаций. Из содержания указанных нормативных правовых актов усматривалось возложение на граждан обязанности обеспечивать санитарным врачам беспрепятственный доступ для обследования любых объектов на поднадзорной территории, включая жилые помещения, выполнять требования о госпитализации при наличии признаков инфекционных заболеваний, а также обеспечивать исполнение требований органов санитарного надзора в части временного закрытия предприятий и учреждений, проходить в установленном порядке профилактические медицинские осмотры, подвергаться обязательной вакцинации при отнесении к категории высокого риска заражения и др.

Несмотря на широко развернутую агитацию по противоэпидемическому профилю, таковая осуществлялось без должного правового регулирования и касалась соблюдения элементарных правил гигиены в быту и на производстве. Это объяснялось особенностями механизма распространения опасных инфекционных заболеваний того времени, когда факторами, способствовавшими заражению, служили антисанитария, скученность проживания и тяжелый труд. В то же время, наряду с императивным регулированием обязанностей граждан в отношениях с органами санитарного надзора (в теории права основанная на таком регулировании форма правомерного поведения обычно именуется «законопослушной»7) в профилактической работе ставки делались на активную гражданскую позицию трудящихся. И здесь речь шла уже о формировании некоторых правовых предпосылок для внедрения модели социально-активного поведения. Постановлением СНК РСФСР от 20 мая 1930 г. «О санитарном минимуме»8, в частности, предусматривалось проведение конкретных оздоровительных мероприятий на добровольных началах силами самих трудящихся, под руководством органов здравоохранения и общественных объединений (профсоюзов, комсомола, кооперативов и др.). Однако специально разработанных правил действий граждан на случай возникновения очага заражения опасными инфекциями на данном этапе еще не существовало, а упомянутое постановление регламентировало широких круг «простейших» мер по профилактике заболеваемости (организация водоснабжения и сбора мусора, санитарное содержание жилищ и предприятий и т.п.), в связи с этим подробное исследование его содержания вряд ли может представлять интерес для целей заимствования.

На следующем этапе развития законодательства регулирование вопросов предупреждения развития эпидемий вошло в разряд оборонных задач, свидетельством чего стало принятие постановления ГКО СССР №1234-С от 2 февраля 1942 г. «О мероприятиях по предупреждению эпидемических заболеваний в стране и Красной Армии»9. Именно в тот период были сформулированы нормативные предпосылки для применения ограничительных мер в целях предупреждения заноса и распространения инфекционных заболеваний, которые затем легли в основу современного понимания карантина и самоизоляции. Так, в соответствии с упомянутым постановлением группы призывников размещались отдельно от ранее прибывших бригад, подвергались санитарной обработке и вакцинации, а затем, в случае обнаружения очага опасного заболевания, ограничивались в контактах в течение 14 дней. При выявлении случаев заражения в действующей армии больных не эвакуировали в тыл, а изолировали в подвижных госпиталях, что препятствовало развитию инфекции до масштабов эпидемии. Первичная противоэпидемическая работа возлагалась на медико-санитарные батальоны, однако для участия в проведении значимых профилактических мероприятий (дезинфекция, организация вакцинопрофилактики, работа банно-прачечных поездов) уже тогда привлекались прошедшие специальную подготовку активисты – санитарные инспекторы, члены обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (КК и КП).

Нормативное оформление концепции профилактического подхода к противодействию эпидемиям, вместе с тем, может быть отнесено лишь к 1960-х гг., поскольку именно в этот временной промежуток произошла передача функций по предупреждению распространения заболеваний системе государственного санитарного надзора в соответствии с Постановлением Совмина СССР от 29 октября 1963 г. № 1107 «О государственном санитарном надзоре в СССР»10. На формирование правовой модели социально-полезного поведения личности было направлено возложение на органы и учреждения  системы государственного санитарного надзора функций, связанных не только с предупреждением распространения опасных инфекций и санитарной охраной территории СССР, но и с пропагандой санитарной культуры среди населения. В целом главным санитарным врачам был предоставлен широкий спектр исключительных полномочий, распределяемых по следующим сферам воздействия: 1) в сфере функционирования предприятий, объектов транспорта и связи: полномочия по запрещению их деятельности, отстранению от работы инфекционных больных, требованию обязательной дезинфекции помещений и др.; 2) в сфере организации оказания медицинской помощи населению в связи с эпидемиями: полномочия по принятию решения о принудительной госпитализации инфекционных больных; 3) в сфере реализации прав и свобод отдельными гражданами: полномочия подвергать карантину, а также не допускать к работе отдельных лиц, бывших в контакте с инфекционными больными, требовать госпитализации лиц с признаками опасных инфекционных заболеваний; 4) в сфере всеобщей профилактической иммунизации населения: полномочия решать вопросы об обязательных профилактических прививках населению или отдельным его группам по показаниям. Система общей и частной превенции нарушения предписываемых правил поведения включала в себя несколько направлений, в том числе: общую профилактику путем направления предложений о проведении необходимых оздоровительных мероприятий на предприятия; применение дисциплинарных взысканий в отношении лиц, допустивших нарушение противоэпидемических норм; применение мер общественного воздействия к виновным в рамках деятельности партийных, профсоюзных и других общественных организаций; взыскание административных штрафов в случае недостаточности мер дисциплинарного и общественного характера (согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»11), а, при наличии самостоятельного состава преступления, – рассмотрение вопроса о привлечении к уголовной ответственности.

В п. 11 Положения о государственном санитарном надзоре в СССР, утвержденного упомянутым Постановлением Совмина СССР, формулировалось правило об обязательном широком участии населения в реализации противоэпидемических требований, которое предполагалось обеспечить в рамках работы профсоюзного актива, актива обществ КК и КП, общественных советов при лечебно-профилактических учреждениях (ЛПУ) и др. В рамках исполнения данного положения был издан Приказ Минздрава СССР от 19 мая 1964 г. № 277 «О мерах по дельнейшему улучшению пропаганды медицинских и гигиенических знаний»12, которым регламентировались основы деятельности домов и кабинетов санитарного просвещения. Среди наиболее примечательных особенностей регулирования деятельности по санитарному просвещению следует обратить внимание, во-первых, на наличие централизованного методического руководства (осуществлялось отдельно взятым НИИ санитарного просвещения при Минздраве СССР), во-вторых, на установление юридической обязанности по участию в нем для достаточно широкого круга субъектов (помимо учреждений здравоохранения, к ним относились учреждения образования, культуры, торговли, коммунального хозяйства, ВЛКСМ, профсоюзы и др.), в-третьих, на достаточно предметную регламентацию содержания проводимых мероприятий (в их состав включались производство заказных санитарно-просветительских кинофильмов, повышение квалификации медицинских работников в области организации и методики санитарной пропаганды и др.).

Одной из форм инициативного социально-полезного поведения граждан служила деятельность общественных санитарных инспекторов13, задачами которой, как отмечалось в положении, утвержденном Минздравом СССР и Исполкомом Союза обществ КК и КП СССР, являлись обеспечение участия населения в проведении профилактических и противоэпидемических мероприятий и реализация контрольных функций общественности в соответствующей части. Выполнение функций общественного санитарного инспектора предполагало добровольное и достаточно длительное (на два года) полное освобождение трудящегося от своих основных трудовых обязанностей, при этом перечень этих функций был весьма объемным: участие в дезинфекции территорий и помещений, профилактической вакцинации населения, выявление нарушений и случаев невыполнения требований органов санитарного надзора и др. Оговаривалась возможность профилизации санинспекторов для привлечения к работе на противочумных и санитарно-эпидемиологических станциях, однако в целом содержание их должностных обязанностей было регламентировано чрезмерно широко, что не могло не сказываться на качестве их выполнения – к примеру, при проведении инспекций в жилых кварталах в обязанности санинспекторов вменялась проверка соблюдения тишины в быту, содержания в чистоте территорий дворов жилых домов и т.п.14

В целом, модель социально-полезного поведения личности в период противодействия развитию эпидемий включала в себя традиционную законопослушную и активную составляющие. Первая базировалась на неукоснительном исполнении требований органов государственного санитарного надзора, которые могли быть связаны с временным отстранением от работы, обязательной госпитализацией и вакцинацией, сообщением сведений о лицах, контактировавших с заболевшим, и др. Реализация этой модели, помимо регулятивных предписаний, обеспечивалась посредством разработки и применения широкого перечня мер охранительного характера (дисциплинарное и общественное воздействие, привлечение к административной или уголовной ответственности). Однако существовала и социально-активная правовая модель поведения, связанная с предоставлением широкому кругу субъектов полномочий в области санитарного просвещения, вовлечением общественности в лице санитарных инспекторов в непосредственное проведение противоэпидемических мероприятий и осуществление контроля за их исполнением.

Наряду с этим, в системе действовавшего нормативного правового регулирования достаточно длительное время не уделялось внимание разработке и внедрению регулятивных норм, описывающих алгоритмы поведения граждан и организаций при угрозе развития эпидемий. В некотором роде способствовала изменению такого подхода часто описываемая в специальной литературе ситуация, вызвавшая угрозу распространения в СССР черной оспы в 1959 г. Переносчиком болезни стал известный художник К. Кокорекин, заразившийся данным заболеванием в ходе товарищеского визита в Индию. Несмотря на то что описываемый прецедент не повлек за собой развития эпидемии (заразилось 45 человек, умерли 315), этот пример четко показал, что наиболее эффективные алгоритмы взаимодействия государственных и общественных институтов в условиях угрозы распространения опасных инфекций нуждаются в регламентации. В результате на свет появились Правила по санитарной охране территории СССР (последняя действовавшая версия утверждалась Приказом Минздрава СССР от 20 июля 1983 г. № 85816) как базовый документ, знания о содержании которого требовались от трудящихся во всех сферах народного хозяйства и подлежали периодическим проверкам в установленном порядке.

Отметим вначале, какие положения правил обеспечивали нормативное правовое закрепление элементов традиционной законопослушной модели поведения советских граждан в период противодействия развитию эпидемий. Во-первых, предписывалось соблюдение ограничительных мер, вводимых территориальными органами здравоохранения и ведомственными медицинскими службами (в исключительных случаях – Чрезвычайными противоэпидемическими комиссиями, ЧПК): 1) для больных – в форме госпитализации и последующего лечения; 2) для лиц, соприкасавшихся с больными, – в форме изоляции в медицинских стационарах (по показаниям); 3) для лиц, находящихся в очаге заражения и выезжающих за его пределы, – в форме медицинского наблюдения, профилактического лечения и обследования в обсерваторах, проводимых в сроки, определяемые инкубационным периодом развития конкретного заболевания; 3) для всех граждан – в форме дополнительных ограничений на въезд и выезд населения за пределы очага, вводимых ЧПК. Во-вторых, исполнение специальных обязанностей возлагалось на трудящихся, занятых в отдельных сферах народного хозяйства. Например, для работников учреждений транспорта и связи такими обязанностями были выявление среди членов экипажа и пассажиров лиц с подозрениями на инфекционное заболевание, организация их своевременной изоляции; для лиц, занятых в сфере пищевой промышленности и торговли – обеспечение безопасных условий производства, реализации и транспортировки за пределы очага пищевых продуктов и сырья, исключающих возможность распространения инфекции, и др.

Следует особо подчеркнуть, что правовой режим карантина в соответствии с п. 4.15 Правил мог быть введен лишь в исключительных случаях, в очаге выявления «карантинных болезней» (в изложении п. 1.3 Правил – холеры, чумы, желтой лихорадки) строго по решению Исполкома Совета народных депутатов соответствующего уровня, принятому по представлению органов здравоохранения и по согласованию с Минздравом СССР. С карантином связывались наиболее строгие ограниченияв виде временного запрета на выезд и въезд в пределах обозначенной территориальной зоны, обязательного медицинского освидетельствования, изоляции контактных лиц и госпитализации заболевших. Наряду с этим, профилактическая мера в виде медицинского наблюдения предполагала исполнение ограниченного числа специальных обязанностей, включая явку в ЛПУ по месту постоянного или временного проживания, а также письменное информирование о маршруте своего следования и месте жительства в течение инкубационного периода конкретного заболевания. В отношении лиц, прибывающих в СССР из зараженных государств, не предусматривалось установление карантина в обязательном порядке (исключение составляли случаи, отмеченные в п. 1.15 Правил).

Заметим, что даже при недостаточной ясности правового регулирования алгоритмов действий населения существовало четкое понимание того, что необходимые регулятивные предписания могут исходить от строго определенного перечня субъектов. К последним относились учреждения здравоохранения и органы санитарного надзора СССР, включенные в то время в систему союзного Минздрава. Межведомственным ЧПК отводились в основном организующие, а не управленческие функции, тогда как органы власти на местах лишь санкционировали введение режима карантина, но не устанавливали правил поведения для граждан и организаций. За счет такой системы создавались условия для формирования такой законопослушной модели социально-полезного поведения, в рамках которой отработанные алгоритмы действий были рассчитаны на конкретные типы угроз и специфику распространения опасных заболеваний. Наряду с этим, предпосылки для выражения активной гражданской позиции содержались в п. п. 4.17.1 и 4.6 Правил. Общественности в лице ее санитарного актива предоставлялись правомочия по «активному выявлению» больных и подозрительных лиц, имевших контакты с зараженными. Перечень симптомов опасных инфекционных заболеваний был установлен в п. 2.4 Правил, что позволяло проявлять разумную инициативу и оказывать содействие компетентным должностным лицам. Реализация социально-активной модели полезного поведения граждан, таким образом, поддерживалась не только идеологическими установками и пропагандой приоритета общественных интересов над личными, но и нормативным правовым регулированием отношений в сфере санитарного просвещения, определением правового статуса и степени допустимого участия общественности в проведении противоэпидемических мероприятий, организацией контроля за формированием у населения необходимых умений и навыков.

Российское право в вопросах регулирования противодействия развитию эпидемий (пандемий) подверглось наиболее существенным преобразованиям и обрело очертания единой системы лишь в период организации борьбы с новой коронавирусной инфекцией (COVID-19). До этого момента фактически отсутствовал блок нормативных источников, регламентирующих поведение населения, деятельность должностных лиц и организаций в условиях угрозы возникновения подобного рода чрезвычайных ситуаций (ЧС), а специализированное законодательство о гражданской обороне было ориентировано на локализацию ЧС местного и регионального характера (наводнения, сезонные пожары и т.п.). Однако даже в своем структурированном виде эти нормы, в отличие от ранее рассмотренных нами положений периода существования СССР, не создают достаточных правовых предпосылок для формирования устойчивой правовой модели социально-полезного поведения личности, о чем, по нашему мнению, свидетельствуют следующие обстоятельства.

Во-первых, ограничения и запреты, создающие основу традиционной законопослушной модели поведения в условиях эпидемий (пандемий), в настоящее время не имеют единого источника происхождения и устанавливаются органами власти субъектов РФ исходя из субъективной оценки ими уровня эпидемиологической угрозы в конкретном регионе страны, а не характеристики распространяющегося опасного заболевания. Следствием этого являются как различные по своему содержанию меры ограничительного свойства (ограничения в виде ношения масок и перчаток или только масок, система QR-кодов, необходимых для посещения общественных мест, или временное изменение характера деятельности досуговых заведений, различный подход к определению целевых групп населения при проведении обязательной вакцинации17и т.п.), так и кардинально отличающаяся от субъекта к субъекту практика применения ст. 20.6.1 КоАП РФ, устанавливающей  административную ответственность за нарушение правил поведения в период угрозы и непосредственного развития ЧС. Не восполняют этого пробела Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами в случае введения режимов повышенной готовности к ЧС (ПГЧС) и ЧС18, поскольку в них упоминаются лишь общие юридические обязанности (соблюдать общественный порядок, подчиняться законным требованиям органов государственной власти и т.п.) и не приводится ни одной специальной нормы, раскрывающей алгоритм действий населения при возникновении риска заражения COVID-19.

Во-вторых, участие в разработке ограничительных мер, их закреплении в правовых источниках и реализации принимает значительное число властных структур различной ведомственной подчиненности, что негативно влияет на качество и обоснованность регулятивных предписаний, а значит, и на вероятность формирования устойчивых мотивов для следования им у рядовых граждан. Достаточно заметить, что схожие ограничительные правовые режимы карантина и ПГЧС вводятся в различном процедурном порядке – в первом случае, «по предписанию», а во втором – «на основании рекомендации» территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора)19. Причем, в отличие от карантина, далеко не все рекомендации о правилах поведения граждан и деятельности организаций в период ПГЧС, предложенные главными государственными санитарными врачами субъектов РФ, могут быть приняты во внимание при разработке регионального правового акта о введении данного правового режима, т.е. фактически органам государственной власти субъектов РФ предоставлена здесь свобода усмотрения. Далее, следует иметь в виду, что структуры Роспотребнадзора не подчинены Министерству здравоохранения РФ, а вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения в отдельных отраслях промышленности и иммунопрофилактики опасных заболеваний отнесены к компетенции также еще одного самостоятельного органа исполнительной власти – Федерального медико-биологического агентства (ФМБА России).

Наконец, в-третьих, действующая нормативная правовая база полностью игнорирует задачи определения правовых форм и допустимой степени участия общественности в проведении противоэпидемических мероприятий и профилактической работе среди населения, в результате чего правовая модель социально-активного поведения личности оказывается необеспеченной необходимыми правовыми предпосылками. Разумеется, на такие отношения распространяются общие положения Федерального закона от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)»20, включая, например, ст. 17.1 о правах и обязанностях добровольца. Однако универсальное правовое регулирование не учитывает следующих аспектов инициативного участия граждан в проведении противоэпидемических мероприятий, которые целесообразно отразить в отдельном нормативном источнике, как то: допустимые для всех граждан формы участия (работа в кол-центрах, дистанционная просветительная работа, участие в покупке и доставке продуктов для лиц, соблюдающих режим самоизоляции и т.п.), условия и формы участия лиц, имеющих и (или) получающих медицинское образование (включая требования к уровню и профилю подготовки, прохождению специального обучения или повышения квалификации), условия организации работы волонтеров, минимизирующие риски инфицирования, дополнительные гарантии социальной защиты и льготы.

Обсуждение. Пандемия COVID-19 обнажила многие актуальные проблемы отечественного санитарного законодательства, потребовав принятия срочных мер по устранению очевидных пробелов в таковом, а также определению правовой природы и содержания целого ряда явлений, характеризующих жизнедеятельность общества в новых условиях («режим повышенной готовности к ЧС», «самоизоляция», «дистанционная работа» и др.). Достаточное количество научных работ при этом закономерно оказались посвящены проблемам организации правозащитной работы, сравнению существующих ограничительных правовых режимов и их обоснованной критике21. Наряду с этим, поведенческому аспекту развития искомого правового регулирования, оценке такового исходя из достаточности правовых предпосылок для формирования и внедрения правовой модели социально-полезного поведения личности не было уделено достаточного внимания.

Типичные закономерности, регулярно проявлявшиеся во время прошлых эпидемий и воздействующие на социальную организацию людей, наблюдаются и сегодня, при этом от восприятия и реакции людей, а не только от наличия препаратов и эффективности вакцин, зависят последствия, степень вредоносного воздействия и сроки завершения пандемии. Несмотря на то что граждане в своей основе откликнулись на необходимость скорректировать свое поведение, ограничивая социальные контакты, меняя характер занятости и т.п., часть россиян по-прежнему игнорирует возникшую угрозу, рассматривая существующие ограничения как форму проявления произвола со стороны властных структур, а в ряде случаев – и пресловутого «мирового заговора». В сложившихся условиях традиционная тактика борьбы с опасными болезнями, включающая в себя как жесткие ограничения (карантин, изоляцию, строгие санитарные нормы), так и стимулы для привлечения общественности к противоэпидемической и профилактической работе продолжает сохранять свою актуальность. В правовом поле, однако, эти меры нуждаются в совершенствовании.

Выводы. Сравнительное исследование опыта правового регулирования противодействия развитию эпидемий (пандемий) в СССР и современной России позволяет прийти к некоторым значимым выводам. Во-первых, в целях создания правовых предпосылок для формирования традиционной законопослушной модели социально-полезного поведения личности в заданных условиях требуется аккумулировать присущие ей ограничения и запреты в единых федеральных Правилах поведения граждан и деятельности организаций при угрозе развития эпидемий опасных заболеваний с предоставлением органам государственной власти субъектов РФ права санкционировать их применение при появлении очагов заражения на соответствующей территории. Правом издавать предписания о введении ограничительных правовых режимов при этом должен наделяться единственный орган исполнительной власти с изъятием дублирующих функций у других органов. Во-вторых, формирование правовой модели социально-активного поведения личности требует определения правовых форм и допустимой степени участия общественности в проведении противоэпидемических мероприятий и профилактической работе среди населения по аналогии с обширным советским опытом. Наряду с этим, в отличных от СССР идеологических и экономических условиях частные стимулы полезного поведения должны представлять из себя разветвленную и продуманную систему правовых гарантий в области трудовых, социально-обеспечительных, образовательных и иных общественных отношений.

 

1SeeБарахоева А.Р. Воздействие правовых установок личности на правовое поведение лица // Legal Concept = Правовая парадигма. 2019.  № 3. С. 59 [Alla R. Barakhoeva, The Impact of the Legal Attitudes of the Individual on Legal Behavior of the Individual, 3 Legal Concept 56, 59 (2019)].

2See Борисевич С.В., Сизикова Т.Е., Лебедев В.Н. Пандемия COVID-19: анализ возможных сценариев развития эпидемии заболевания в России // Вестник войск РХБ защиты. 2020. № 2. С. 117 [Sergey V. Borisevich et al., COVID-19 pandemic: analysis of possible scenarios for the development of the epidemic of the disease in Russia, 2 Bulletin of the RCB Defense Troops 116, 117 (2020)].

3 See Попова А.Ю.: заболеваемость COVID-19 растет в 35 регионах, ситуация напряженная [Popova A.U.: the incidence of COVID-19 is growing in 35 regions, the situation is tense] (August 19, 2021), available at https://rg.ru/2021/08/05/popova-zabolevaemost-covid-19-rastet-v-35-regionah-situaciia-napriazhennaia.html.

4See Ананьин С.А. Исторические аспекты развития профилактического направления здравоохранения в стране в период 1917-1936 гг. // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2020. № 1. С. 11 [Sergey A. Ananyin, The development of prevention within the Soviet health care system during the period 1917-1936: historical aspects, 1 Bulletin of the Nizhny Novgorod University. N.I. Lobachevsky 9, 11 (2020)].

5 See Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства (СУРСФСР) [Collection of legalizations and orders of the Workers 'and Peasants' Government (SU RSFSR)] 1927, No. 104, Item 695. 

6 See Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР (СЗСССР) [Collection of laws and orders of the workers 'and peasants' government of the USSR (SZ USSR)]1933. No. 74,Item 450.

7See Евстифеев Д.М. Конституционный долг личности и правомерное поведение // Российский юридический журнал. 2018. № 6. С. 82 [Denis M. Evstifeev, The constitutional duty of an individual and legitimate behavior, 6Russian legal journal 70, 82 (2018)].

8 See SU RSFSR 1930, No. 24, Item 322.

9See Кондрашин В.В., Корнилов Г.Е. История голода и эпидемий в России: историографическая ситуация // Уральский исторический вестник. 2021. № 1. С. 9 [Victor V. Kondrashin & Gennady E. Kornilov, Russia’s famine and epidemic history in Russia: historiographic Situation, 1 Ural Historical Bulletin 6, 9 (2021)].

10See Постановление Совета министров СССР «О государственном санитарном надзоре в СССР» [Resolution of the Council of Ministers of the USSR «On State Sanitary Inspection in the USSR] dated October 29, 1963 No. 1107 (August 19, 2021), available athttp://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_6013.htm.

11 See Ведомости ВС СССР [Bulletin of the Supreme Soviet of the USSR] 1961. No. 35, Item 368.

12See Приказ Минздрава СССР «О мерах по дальнейшему улучшению пропаганды медицинских и гигиенических знаний»[Order of the USSR Ministry of Health «On measures to further improve the promotion of medical and hygienic knowledge»] dated May 19, 1964 No. 277 (August 19, 2021), available at https://base.garant.ru/58052616/.

13See Положение об общественном санитарном инспекторе [Regulation on the public sanitary inspector] dated August 10, 1964 No. 490-64 (August 19, 2021), available at http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_8717.htm.

14See Приказ Минздрава СССР «Об утверждении методических указаний по подготовке общественных санитарных инспекторов и их работе» [Order of the USSR Ministry of Health «On approval of guidelines for the training of public sanitary inspectors and their work»] dated July 02, 1966 No. 633-66 (August 19, 2021), available at http://www.libussr.ru/doc_ussr/usr_6428.htm.

15See Сахаров С.П., Островская Д.О. Актуальность противоэпидемиологических мероприятий в прошлом и настоящем // Университетская медицина Урала. 2020. № 4. С. 25 [Sergey P. Sakharov& Daria O. Ostrovskaya, The relevance of anti-epidemiological measures in the past and present, 4 University medicine of the Urals 25, 27 (2020)].

16See Приказ Минздрава СССР «О введении в действие Правил по санитарной охране территории СССР» [Order of the USSR Ministry of Health «On the enactment of the Rules for the sanitary protection of the territory of the USSR »] dated July 20, 1983 No. 858 (August 19, 2021), available athttps://www.rospotrebnadzor.ru/region/history/historydoc/prik-2.php.

17 See Elizabeth King & Victoria Dudina, COVID-19 in Russia: Should we expect a novel response to the novel coronavirus?, 16 Global Public Health 1, 12 (2021).

18 See Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» [Resolution of the Government of the Russian Federation «On the approval of the Rules of Conduct, mandatory for citizens and organizations, when the regime of high alert or emergency is introduced»] dated April 2, 2020 No. 417 (August 19, 2021), available at https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/73741778/.

19See Tae-Ho Kim, Protective Measures against COVID-19 and the Rule of Law on Trial, 4 Public Law 201, 232 (2021).

20See Собрание законодательства РФ [SZ RF] [Russian Federation Collection of Legislation] 1995, No. 33, Item 3340.

21See Irina Busygina& Mikhail Filippov, COVID and Federal Relations in Russia, 6 Russian Politics 279 (2021); Andrey Makarychev et al., The COVID Biopolitics in Russia: Putin’s Sovereignty versus Regional Governmentality, 55 International relationships 31 (2020); Sarah Moulds, Scrutinising COVID-19 laws: An early glimpse into the scrutiny work of federal parliamentary committees, 45 Alternative Law Journal 1 (2020); Guglielmo M. ActisDato, From COVID‐19 or because COVID‐19?, 36 Journal of Cardiac Surgery 3317 (2021).

×

About the authors

Tatyana Suranova

Federal Research and Clinical Center of Specialized Medical Care and Medical Technologies FMBA of Russia;
Sсiеntifiс Rеsеarсh Disinfесtology Institutе

Author for correspondence.
Email: suranovatatiana@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-3411-1027

MD, PhD, Professor of the Department of hygiene, epidemiology and infectious diseases, Academy of Postgraduate Education

Russian Federation

References

  1. Sergey A. Ananyin, The development of prevention within the Soviet health care system during the period 1917-1936: historical aspects, 1 Bulletin of the Nizhny Novgorod University. N.I. Lobachevsky (2020), p. 9-14.
  2. Alla R. Barakhoeva, The Impact of the Legal Attitudes of the Individual on Legal Be-havior of the Individual, 3 Legal Concept (2019). p. 56-59.
  3. Sergey V. Borisevich et al., COVID-19 pandemic: analysis of possible scenarios for the development of the epidemic of the disease in Russia, 2 Bulletin of the RCB Defense Troops (2020). p. 116-123.
  4. Denis M. Evstifeev, The constitutional duty of an individual and legitimate behavior, 6 Russian legal journal (2018). p. 70-82.
  5. Victor V. Kondrashin & Gennady E. Kornilov, Russia’s famine and epidemic history in Russia: historiographic Situation, 1 Ural Historical Bulletin (2021). p. 6-9
  6. Sergey P. Sakharov& Daria O. Ostrovskaya, The relevance of anti-epidemiological measures in the past and present, 4 University medicine of the Urals (2020). p. 25-29.
  7. Andrey Makarychev et al., The COVID Biopolitics in Russia: Putin’s Sovereignty ver-sus Regional Governmentality, 55 International relationships 31 (2020).
  8. Elizabeth King & Victoria Dudina, COVID-19 in Russia: Should we expect a novel response to the novel coronavirus?, 16 Global Public Health 1 (2021).
  9. Guglielmo M. ActisDato, From COVID‐19 or because COVID‐19?, 36 Journal of Cardiac Surgery 3317 (2021).
  10. Irina Busygina & Mikhail Filippov, COVID and Federal Relations in Russia, 6 Rus-sian Politics 279 (2021).
  11. Sarah Moulds, Scrutinising COVID-19 laws: An early glimpse into the scrutiny work of federal parliamentary committees, 45 Alternative Law Journal 1 (2020).
  12. Tae-Ho Kim, Protective Measures against COVID-19 and the Rule of Law on Trial, 4 Public Law 201 (2021).

Copyright (c) Eco-vector



СМИ зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).
Регистрационный номер и дата принятия решения о регистрации СМИ: 014448 от 08.02.1996
СМИ зарегистрировано Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор).
Регистрационный номер и дата принятия решения о регистрации СМИ: серия ЭЛ № ФС 77 - 80652 от 15.03.2021
.


This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies